张有道还在与弟弟张有德磨嘴皮,希望弟弟把宅基地卖给他,“说是卖,将来盖了房子,还会给他们一家留房间。”张友道出价8万元,“院子里、屋顶上都长草了,荒着也是荒着。”

张有德一家现在定居苏州昆山,“女儿出息了,夫妻二人被接过来了”。这笔买卖,张有德是这样理解的,“他从小就爱占便宜,8万元能卖?我女儿小区一个车库还卖11万元呢!我那个地方能停多少辆车?至少20辆吧。”

目前,张有德老两口的几亩地已经被租出去了,签了10年,租金一年一结,每亩地年租金1600元,“隔壁五子家一年才1200元,他们租早了,也不懂怎么谈”。

眼下,农村耕地可以转租,但宅基地的转让还没有政策。新土改已经试点两年有余,虽然12月初召开的,全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(下称《意见》),但包括土改总方案在内的政策细则还在酝酿中。

所谓的酝酿,其实就是“土地增值收益分配问题”的博弈,政府拿多少、农民拿多少、“万恶的资本”拿多少。原先农村实行的“招拍挂”制度,政府拿大头,开发商小头,农民几乎是零头。

新土改的利益分配格局是什么样的?中央与地方、县、、镇、村各级机构都要争一争,既然是让农村土地市场化,肯定离不开资本的身影,资本大鳄们也要争一争,可谁为农民争一争呢?

从这个角度看,新土改要想让农民利益有保证,博弈过程中,还得有人为农民“打土豪”。

底线思维

如何不侵犯农民利益?第一,确权;第二,设维权机构;第三,完善土地交易市场;第四,给农民留后路

2014年12月2日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(下称《意见》)。

“这意味着,新一轮土地改革的大幕即将拉开,围绕农村土地改革的其他配套文件,也将陆续出台,以推动农村土地改革向纵深推进。”

不可否认,这些年来,城市土地已经被激活,但农村土地却一直处于相对滞后的状态,没有形成正常的流动机制,从而造成土地的利用效率和运行效率都不高,甚至在很多地方出现了抛荒、闲置的问题。即便流动,也因为相关的法律制度不配套、不协调,出现了许多矛盾和问题。

从此次改革的内容来看,包括土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三个方面,核心是放活土地经营权,即在所有权不变、承包权不改的情况下,通过土地流转,让经营权“活”起来,让土地“活”起来,让土地的利用效率和利用水平高起来。

“农村集体经营性建设用地入市改革的初衷是为了让可开发经营的土地,不用再走征地的程序,同时让农民分享这部分土地收益,增加农民财产性收入。”一位地方国土资源局工作人员告诉记者。

在中国农科院农业经济与发展研究所研究员胡定寰看来,土地改革酝酿已久,反复讨论,中央是经过深思熟虑的。“现在大量农民向城市转移,向第二、三级产业转移,这样的情况下怎么有效利用土地,不能不进行一个改革,就是怎么能让土地真正能有效被利用。”

市场化改革历经36年,资本、劳动力等生产要素均基本实现市场化,而土地要素市场化相对滞后。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为,农村土地要素市场,由于涉及农村稳定、国家粮食安全,以及国家基本经济制度的可持续性,所以比较慎重。“只要明确了底线,让地方改革的时候可以放开手脚,降低风险,不要老是踩红线,或者踩钢丝。”

《意见》指出,坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,在试点基础上有序推进。

“土改中,对农民利益的保护有无制度保障?县、镇、乡和村怎样落实?”胡定寰认为,真正把中国的土地充分利用起来,就这些问题还需要认真考虑分析。

上述地方国土资源局的工作人员告诉记者,“一部分宅基地转化成集体经营性建设用地,就需要防范对农民根本利益的伤害。农村土地改革,最怕的是‘资本通吃一切’。‘资本通吃’的后果就是两极分化。因此,坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,这三条底线非常重要。”

如何确保不侵犯农民利益?

在李国祥看来,首先就是要完成农村土地产权——包括农村土地承包权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权的确权颁证登记工作,“确权工作完成后,产权才能明晰,而明晰的产权是交易的前提”。第二要有相关的维权机构、纠纷调节机构。第三要有完善的农村土地交易市场,农民在出让这些权能或者财产的时候,能够得到合理回报。第四在推进城镇化的时候,在推进土地制度改革的时候要给农民留有后路,把农民的后路保障了,在有条件的情况下,然后再在公平市场上实行公平交易。

博弈拉锯

十八届三中全会后,土改领域的争议并未停歇,随着方案制定工作推开,进入新一轮博弈,由于达不成共识,方案一拖再拖

然而,相比于之间流出的国土部改革方案,经过相关部门会签后,一位专家告诉《国际金融报》记者,“总试点方案的改革力度有所削减”。

深改组第七次会议建议,根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。此次国土部制定的方案包括一个总方案以及农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革3个子项改革试点方案。据悉,目前上报审议的是合并后的总方案。

总方案在许多方面未作细化解释,这或导致总方案较十八届三中全会《决定》表述推进有限,细化的方案能否往前更进一步,以及3个子项改革试点具体方案能否争取到更大空间,仍然可以有所期待。

据记者了解,此次土改方案出台颇为艰难。国土部专门成立工作组,下设3个小组。在此过程中多次征求中农办等相关部门意见。十八届三中全会后,土改领域的争议并未停歇,随着方案制定工作推开,进入新一轮博弈。由于达不成共识,方案一拖再拖。临近年底,最终吸纳相关部门意见,降力度求推进。

从此前流传出的国土部方案来看,改革步子迈得颇大。在经营性集体建设用地入市和宅基地改革方面,包括村庄内部退出的宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购,预留一定面积用于宅基地再分配,其余可以调整为集体经营性建设用地使用,这意味着可以直接入市的集体建设用地大幅增加。宅基地方面,在村内流转基础上,也给外来农户流转使用留出了空间。

遗憾的是,这个颇有改革精神的方案最终没能通过相关部门会签。中农办的反馈意见表示,方案应该回到三中全会《决定》的框架和口径。《决定》率先放行经营性集体建设用地入市,作为建立城乡统一建设用地市场的突破口。

如何界定“经营性集体建设用地”又是一个关键问题。

为此,中农办主任陈锡文曾多次强调,经营性集体建设用地应指存量乡镇企业用地。而国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英则建议应根据实践情况来界定,仅将其认定为存量乡镇企业用地,既无助于解决城乡结合部宅基地等已经事实上大量入市成为经营性用地的矛盾,也难以达到改革目的。

据记者了解,可以直接入市交易的集体土地有可能最终仍定为存量符合规划的经营性集体建设用地。从土地普查的最新数据看,经营性集体建设用地总量仅占集体建设用地总量的10%。而在用途上面,目前更是被有关方面认为“没有可能性”进入房地产领域。

宅基地流转方面的改革步子也很难实质迈出去。在许多专家学者看来,若如此,改革的探索意义和突破作用将大幅削弱。

核心问题  

土地增值收益分配问题是最核心的问题,政府和农民之间如何设立一个合理的分配比例,这方面深圳等地有比较成功的经验可以借鉴

国土资源部党组成员、副部长王世元在近日召开的“2014年中国土地学会学术年会”上透露了一些土地制度改革的新动向。王世元认为,深化土地制度改革、促进城乡统筹发展,应当贯彻落实党中央、国务院的决策部署,围绕健全城乡发展一体化体制机制目标,在不断深化国有土地使用制度改革的同时,审慎稳妥推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革,推动建立城乡统一的建设用地市场,正确处理好政府和市场的关系,保障土地所有者和使用者的土地权益,让国家、集体和个人公平分享土地增值收益,为推进新型城镇化和农业现代化提供支撑。

值得注意的是,王世元对“土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革”用了“审慎稳妥推进”的措辞,这也符合中央对农村土地改革设定的红线和原则。

此前中央全面深化改革领导小组组长习近平在谈及三农改革时表示,改革不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食产量改下去,不能把农民利益损害了。

前不久,中办和国办联合发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提到,要用5年左右时间做好农村土地的确权颁证登记工作。

在李国祥看来,土地增值收益分配问题才是最核心的问题,此前的征地制度改革之所以迟迟得不到进展,原因就是收益分配的问题无法得到妥善解决。“此前地方政府通过征地拆迁攫取了大部分的土地增值收益,这种模式无论是在道义上还是法理上都将难以继续维持下去,但将全部收益都给农民显然也是不合理的,因为地方政府在基础设施建设上也投入了巨大成本使得周边土地增值,因此最终肯定是政府和农民之间设立一个合理的分配比例,这方面深圳等地有比较成功的经验可以借鉴。”

王世元认为,土地制度改革要以夯实土地权能为前提,建立产权体系完整、权能明确、收益合理、权利保障的土地产权制度;以建立健全城乡统一建设用地市场的基本规则、标准和制度为方向,以破除城乡体制障碍为核心,将国有建设用地和农村集体建设用地纳入统一市场体系,统一规划,统一规则和标准,统一平台和监管,建立健全利益平衡机制;以妥善合理地分配土地增值收益为关键点,坚持以人为本、地利共享的基本原则,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制;发挥好市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用。全面落实土地用途管制要求,强化对城乡建设用地市场的宏观调控,加快制度创新和法制建设。

封闭试验

农村改革试验区数量达到58个,覆盖全国28个省(区、市),试验内容涵盖了农村改革各主要领域

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇表示,农业部目前正在进行涉及农业、农村、农民的各项改革试点,试点每年都有所扩围,但基本的原则还是先行先试,封闭运行。

继11月底中央正式印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》后,12月1日,农业部会同中央农村工作领导小组办公室、中组部等农村改革试验区工作联席会议成员单位下发了《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》,全国共34个县市将参与该项改革试验。

张红宇认为,第二轮改革着眼于消除城乡二元结构体制障碍和制约农村农业经济发展的深层次矛盾,统筹推进工业化、城镇化和农业现代化。

中国第一轮农村改革始于1987年,全国共计有21个试验区。而在十七届三中全会上提出大力推进改革创新,加强农村制度建设的重大部署后,2011年的中央“一号文件”对做好新形势下农村改革试验区工作又提出了明确的要求,此后国家农业部牵头,推行第二轮农村改革试验,并在2012年1月批准了24个县市担任首批试验任务。

然而,本次改革试验农业部在2012年试验任务的基础上新增了5个方面的试验内容,包括深化农村土地制度改革,完善农业支持保护体系,建立现代农村金融制度,深化农村集体产权制度改革,改善乡村治理机制。而细分的试验项目共有19项,有7项涉及农村土地制度方面的改革。

农业部表示,随着第二批农村改革试验区的启动和试验任务的确定,新形势下的农村改革试验区数量达到58个,覆盖全国28个省(区、市),试验内容涵盖了农村改革各主要领域,基本形成了比较完备的改革试验工作体系。

而在11月29日,国务院副总理汪洋在合肥参加农村改革试验区工作交流会时表示,农村改革试验区是推进农村改革试点试验的综合平台,应着力在农村土地制度、农业支持保护体系、农村金融制度、农村集体产权制度和乡村治理等方面积极探索,努力取得一批可复制、可推广的经验。

西南财经大学经济学院副教授吴垠认为,下一步的改革应坚持农村土地——包括集体建设用地、承包地、宅基地的集体所有,通过确权赋能,把集体经济组织的所有权和农民手中的使用权变为永久性物权,使它们能流转交易;保护集体和农民分享土地增值收益,以此建立农民获得生存、发展来源的长期保障制度,防止农民的财产权利受到侵害。

资本红利

各大证券公司推出“新土改”分析报告,资本市场在土改方案进行中,已经炒过多次土改受益股。即将到来的中央农村工作会议成为炒作热点,“只要政策没落地,一有风吹草动,就可以炒”

在中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊看来,党的十八届三中全会提出的300多项改革任务中,有超过50项和农业农村有关,而这其中的重头戏就是包括土地制度在内的集体产权制度的改革,“可以说是前无古人的创新”。

资本市场已经热炒“新土改”概念很多轮,特别是期待着“农村集体经营性建设用地”的改革红利。新一轮土地改革的迅速到来,必将提高土地利用效率,大幅增加农民财产性收入,调整政府征地行为,逐步释放出巨大的改革红利。

“土地在农业、工商业、住宅间的配置主要通过地方政府而非由市场完成,造成土地利用效率的损失,同时扭曲了财富分配,不利于经济发展、城镇化进程以及社会和政治稳定。”中金公司认为,我国土地市场化改革亟需加快,新一轮改革必将提升效率与财富。

土地制度改革的深化将对我国农村和农业的发展产生深刻的影响,农村建设用地流转将主要为农业发展带来土地变革机遇,预计A股市场土地流转主题可能会反复出现,“投资者可以从种植、农机和养殖业三个方向来把握土地流转主题投资的主线”。

平安证券分析师告诉记者,土地改革有利于提高土地利用效率,保障国家粮食安全。对于农产品下游产业链来说,将面对更加稳定的市场环境。土地流转助推适度规模经营,利好种植板块。“在国有、集体一体化的农业用地使用权市场建立后,大型规模化种植企业农地扩张的范围更加广泛,特别对于装备先进、规模化程度高的国有种植企业将面临更加广阔的土地流转来源”。

此外,农机板块将是“新土改”最大受益者之一。下游需求的极度分散是限制中国农机行业进一步升级发展的最大瓶颈。近年来,随着农机合作社和农机大户在农机消费中占比的提高,农机行业已经显现出高端化、大型化的趋势。往前看,农机合作社等新型经营组织整合土地的政策将进一步放大农机的总体消费能力,而逐渐提高的客户集中度也将加速农机厂商的资源整合,农机市场集中度将进一步提高。“农机行业和优势农机厂商有望成为新一轮土地流转改革的最大受益者。”上述分析师表示。