减轻城市阻力

日报：你似乎比较少从农村农民的角度谈土地改革。

李铁：不能仅站在土地上看土地，因为你得了解政府决策的利益出发点，还要了解现行的管理体制。首先，政府决定着政策的出台，而且现在是城市管理农村的体制，相对于城市政府和城市居民，农民在利益博弈中是明显的弱势一方。

比如说户籍制度改革，在大城市越来越难，原因是城市的公共福利保障要照顾到城市居民的利益。北京外来人口已经占总人口的三分之一，超过40%的外来人口来自河北、河南、山东等地，他们为什么来北京？我们最近做了一项研究报告，发现和三省相比，北京工资高很多，但是食品价格、水电天然气、地铁、公交费用，几乎都是最低的。

但是没有人愿意真正实行市场价的改革，因为涉及到城镇居民的利益。土地的问题也是如此，当征地费用补偿或者从制度上设计的变革，一旦触动了保障城市居民发展的利益蛋糕时，决策的思路就会发生变化。

很多人试图从道德角度来评价，也有很多人从效率和产权之间的关系方面提出改革的办法，但是我们都绕不过城市居民的利益这堵墙。

目前，在中国的特殊体制条件下，城市政府更多关注的是城市居民，关注城市居民最迫切要解决的基础设施供给、水电交通和住房等问题。这就涉及到一方面需要土地出让收益来解决这些投入的资金供给问题，另一方面还要维持既定的工业投入来解决城市竞争力和就业、税收来源等问题。

相对于农村的利益和农民的补偿利益，农民怎么看，社会怎么看，城市居民怎么看，城市政府怎么看，还有中央政府如何在各个方面进行平衡和抉择，这需要从一个宏观的角度考虑。

从以上政策制定的一些基础层面和在利益群体之间的博弈上来看，破解土地征用制度改革的难题，就要从两个方面来考虑问题：一是要逐步提高对农村和农民的补偿标准；二是要把来自城市的阻力减轻，当城里的压力大幅度减轻的话，农村土地的放开是迟早的问题。

日报：那么，如何减轻来自城市的阻力？

李铁：对城市来讲，土地是城市基础设施建设、城市运转的资金来源。房产税是长期收入且收入水平不高，弥补不了短期内城市居民需求攀升的压力。所以一下子把土地补偿金断掉，这种伤筋动骨的改革得不到地方城市政府的支持。

现在主张发地方债、主张贷款、主张开辟多种融资渠道，是解决不了问题的。因为几乎所有债务都是以土地的预期收益作为还款条件，地方政府还得去卖土地，这就是制度惯性。只有解决地方政府还款预期到底来自哪里的问题，对土地的依赖才会下降。

市场经济国家的基础设施投入和运转的资金来源虽然是依靠金融和多元化的融资体系，但是还款的来源基本界定在政府的财政和基础设施的运营收费上。相比之下，我们的财政是保吃饭、保运转，税收结构也存在问题，我们没有不动产税，基础设施收费价格都很低，政府赔钱保稳定。市场经济国家的城市政府因体制关系，行为都长期化。而我们的干部升迁制度，行为关系到政绩，大多短期化。

改革是要多方面联动，而不仅仅是只动一个土地制度。

例如，基础设施的运营、管理和融资，是不是可以打破国有垄断，地区封闭的界限？资金不足时，是不是可以把基础设施运营和管理的企业通过合股、参股方式来融资，或者卖给民企和外企？许多市场经济国家的城市基础设施运营都是由全国性的甚至跨国的公司来管理和投入，而我们则是一个城市一个国有公司，效率低下，服务不到位，成本很高。再例如，基础设施市场化，运营的收费也可以逐步市场化，政府只负责监管和协调，低价补贴的现象也就不会存在。

面对城市居民已经享受多年的公共福利，如何破解这个难题，是不是也可以列为改革议题？当然还有政府管理体制的改革，如何弱化干部政绩观，遏制短期行为也大有文章可做。

同权是长期目标

日报：从实际操作来讲，提高征地补偿，应该是近期土地改革比较有可行性的举措？

李铁：现在我们看到的是先从提高占地补偿开始，这是两部分：公益性用地的补偿标准提高，其他按照市场性用地标准。但是，公益性用地的界限范围依然模糊，其他集体土地按市场价补偿，还是停留在补偿上，不是基于对等谈判的标准上。

当然，我们谈论的主要还是近郊的土地，远郊区在目前的土地改革中只能是一个框架，远郊土地很难从市场价格体现。

确权是基础，提高征地补偿是当前的过渡，同权是比较好的一个目标，但同权什么时候能实现还不是很清楚，不过要注意到很多地方已经可以进行同权的改革。比如北京以50个村作为公租房改革试点。

日报：对于可以开展同权改革试点的地方，有没有特殊的要求？

李铁：到目前为止还没有人讨论这个问题，我们希望能够在新一届政府任期内列入议事日程。但是要了解到中国的政策是顶层设计和地方实践相结合，要考虑到这项改革最好还是要在地方进行实践和试点。如果没有这个过程，一旦出台，而所有的地方利益被触动的时候，很可能难以落实。

日报：中国城镇化问题已经越来越突出，必须有一个大的变革，这种改革的紧迫性，和你所说的这种长期性，是否存在矛盾？

李铁：不可能短时间、瞬时改变，但你总不能一件事都不做。不改是最可怕的，只要你动大家就会有预期。

想改不想改是一件事，怎么改是另一件事。很多学者都以西方作为参照系，但没那么简单。回避现有土地制度的正面作用，是不现实的。关键是寻求一个好的路径，把其中出现的问题解决掉，既调节收入分配结果，保护农民利益，同时符合整个国家的发展策略和方向，还能保证较低的成本。

我想说，很多时候大家是从农村的角度思考问题，没有从既定的制度惯性中了解到城镇政府和城镇居民的现实利益。经常出现的事情是，一旦哪一方面呼声强了，就在这边做一些改革，而另一边声音大了，再提出方案，解决那边的问题。决策总是在这两个声音的大小之间进行博弈，这不是好的改革方法。要对两边的声音和利益点都清楚，才能找到好的改革路径，好的改革方法，只是很多学者和政策专家现在还没有完全认识到这些问题。