在中国迅速推进的城市化进程中，大量低价征收的农民集体所有土地，为我国的工业化、城镇化提供了源源不断的动力，也使得土地的城市化速度，大大快于人口的城市化。

30多年后，当城镇化率已经超过50%，当更有效率成为必然的要求，当新型城镇化成为转型的指引，当保护农民利益的呼声越来越响，土地制度的改革，也迫在眉睫。

日前，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，会议决定将草案提请全国人大常委会审议。其中尤为引人关注的是，修订草案对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。

“十八大”报告也明确提出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁近日在接受《第一财经（微博 )日报》专访时表示，多年来土地增值收益所形成的利益关系已经固化，因此，要解决土地问题，还需要从城市寻找方法。

利益关系已被固化

第一财经日报：目前中国的土地管理制度，和城镇化进一步推进的要求之间，到底存在着怎样的不匹配？

李铁：城镇化进程中的土地问题集中在几方面：一是征地矛盾。这其中涉及到征地补偿的问题，以什么方式解决征地补偿？是提高补偿标准还是解决同权问题，使集体土地和国有土地能够平等地参与开发？还有所有权的认定，也就是确权问题。

二是耕地保护。城市发展不能以牺牲耕地为代价，这又涉及到，第一，如何保护耕地，保护农业和整个城市开发的关系是什么？第二，我们现在的城镇建设用地粗放型利用，土地利用效率比较低，这个问题通过什么方式解决？

现在大多学者专家更多地关注土地增值收益的再分配，讨论这个收益到底给开发商、给政府，还是给农民；是给近郊区的农民，还是远郊区的农民。

中国的土地制度改革不是在一张白纸上画画。从上世纪50年代以来或者上世纪80年代以来，几十年的发展过程，土地增值收益已经转化为工业的投入、转化为基础设施投入，转化为城市居民的一种公共福利，已经形成了固定的利益关系。某种程度上说，城镇居民是主要的受益方。

土地制度的改革要涉及到城镇居民的利益。当改革土地增值收益分配的利益关系时，势必要影响到城市公共投入的资金来源，因此，就涉及到调整城乡居民群体在利益分配上的格局。调整这种利益关系，面临非常大的阻力。

日报：但是，农民的利益，确实在这种土地制度下，受到了很大的损害。

李铁：如果我们看问题放在某一个点上，比如某个城市或村庄，这肯定是带有一定的剥夺性质。但如果从全局上看，我们每年能够有1000多万农民进城从事非农就业，总共有2.5亿农民从事非农产业，农民收入的近一半以上来自非农就业。现行的土地征用制度确实也是发挥了作用。因为你有廉价的土地才有这么多的工厂出现，才能解决这么多非农就业问题。

中国成为世界工厂是基于廉价的劳动力、廉价的土地成本，以及廉价的环境。各个地方政府在招商的时候，工业土地基本是零地价或负地价，这也是建立在现有的土地征用制度上的。

其实，谈土地制度问题时，我们忽视了很多全局性的问题。因为中国特殊的土地征用制度，对于促进大量非农人口增加，提高农民收入，发挥中国国际竞争力等方面起到了重大作用。

日报：强调合理性，会不会削弱我们改革的动力？

李铁：有合理性，但问题有没有？有，也很严峻。

第一，由于土地征用过程中土地出让金的一次性征收，这种短期收益和现行的政府行政管理体制相结合，就会导致出现大量决策失误。因为现在地方行政主官的任职期都非常短，还要因为有了短期政绩才能决定升迁，而这种短期行为由于有了即期的土地出让金作为支撑，也就从资金来源上支持了短期决策，短期决策导致短期投资，就更加注重城镇的表面，使得投资效率低下。

第二是土地的粗放型利用。城市政府的公共投入和政府开支来源于两个方面，一是财政收入，财政收入主要取决于工业税收，当然这是以廉价土地作为支撑。这个财政是保吃饭的，是保政府自身运转的。真正保证城镇发展以及基础设施建设的，是土地出让收益。

政府拿低价土地搞工业企业，所以还得拿一块土地，搞商业和房地产开发来获得增值收益。一是用于工业用地的补偿，既包括对农民的补偿，也包括工业用地的基础设施建设；二是保发展，保证城市的运转。这部分创收是政府非常重要的收入来源，也是城市基础设施建设最重要的资金来源。结果就导致用地的摊子越来越大，得不断卖地才能持续进行补偿。

这种扩张形成恶性循环，结果是用地面积越来越大，也造成基础设施因面积扩大而成本增加，资金压力也越来越大，使得政府对从土地上获得收益的依赖也越来越强。

我们也不否认在土地征用过程中，特别是进行房地产开发过程中，加大了收入分配差距，导致了大量的腐败现象发生。但我们不能把这种土地制度说得一无是处。毕竟中国目前现在全球GDP总量排名第二，人均GDP进入中等收入国家水平，要考虑整个制度支撑的合理性。