今年是国家高新技术开发区建设20年，也是许多国家级经济技术开发区的二十华诞。

20年风雨历程，20年沧桑巨变。开发区作为先行先试的阵地，已经成为各地经济发展的“特区”。

从当初荒地一片，到如今区域经济的重镇；从当初摸着石头过河的探索，到如今成为发展的先锋。如今，开发区不仅成为各个城市的“名片”，更成为各地发展的“着力点”。开发区为中国经济描绘出了一幅壮丽的画卷。

随着产业布局迅速扩大，开发区土地空间开始受限。在原有规划范围无法突破的前提下，“托管”就成为开发区扩容的“无奈”之举。

所谓开发区托管，就是通过上级政府授权，将周边乡镇、街道或指定区域的社会经济管理权限交由开发区全面托管的一种管理模式。

在经济总量的榜单上，开发区们毫不逊色；然而，在促进区内经济发展与行使行政管辖权之间，他们面临着更多剪不断、理还乱的体制纠结。

开发区管委会通常是所在地政府的派出机构，并非一级政府，但又在行使政府的职能。尤其在“托管”扩容之后，受人员编制和管理权限等因素的制约，开发区的管理成了典型的“小马拉大车”。

开发区扩容之后如何更具活力？“政区合一”的探索能否成为开发区未来的通行模式？如何改变“小马拉大车”的行政难题？

这些问题仅靠开发区自身的努力似乎难以破解。

开发区扩容催生的“托管”

在开发区行政区划难以突破的前提下，托管周边的乡镇成为权宜之计。

从6月1日开始，沙尔沁镇党委书记李瑞彪和镇长弓贵彪的工资，已不再由呼和浩特市土默特左旗（下称“土左旗”）发放，改由呼和浩特经济技术开发区（下称“呼和浩特经开区”）发，和书记镇长的工资关系一起被转的，还有沙尔沁镇所有的行政和事业在编人员。

呼和浩特经开区正式托管沙尔沁镇，面积202平方公里。

随着开发区的成长，用地紧张成为制约开发区发展的主要因素。呼和浩特经开区也不例外。呼和浩特经开区创建于1992年，2000年晋升为国家级经济技术开发区，下辖如意工业园区（原如意开发区）、金川工业园区（原金川开发区）。

10年前，呼和浩特市政府东迁至如意河边，如意开发区成为城市的核心区。一时间，地产项目蜂拥而至，挤占了工业用地。如意开发区迫于发展考虑，在城南40多公里处的土左旗沙尔沁镇规划了21.86平方公里。然而，用地紧张的问题仍未得到缓解。位于城市西侧的金川开发区，也有着相同境遇，由于居民太多，现在已不具备搞工业的条件。

呼和浩特经开区管委会主任李博宏认为，开发区要发展，就必须寻找新的空间，这次托管的202平方公里的土地，可以让开发区继续发展二三十年。

“经济技术开发区”，是中国改革开放后所设立的现代化工业园区。“高新技术产业开发区”，是依托于智力密集、依靠科技，吸收和借鉴国外先进科技资源、资金和管理手段的产业集中区。两区皆分为国家级和省级，统称“开发区”。商务部和科技部网站显示，自1984年首批14个国家级经开区设立为发端，截至目前，全国国家级经开区达到132个；国务院批准的国家高新区数量达到105个。

20多年来，开发区享受着高速发展带来的喜悦，也遭遇了土地空间受限的困惑。由于行政区划的审批权在国务院，行政区划又难以突破，地方政府不得不将省级权限用到极致。托管，就成为当前全国开发区“解土地之渴”的常用方法。

作为国家级高新区的河北石家庄高新区，1991年成立时只有7.8平方公里，1995年与石家庄经开区合并后，土地面积扩大到17.8平方公里。2009年时，产业用地已基本用完。经市里决定，石家庄高新区对栾城县的郄马镇和裕华区的宋营镇进行“托管”，土地面积达到75平方公里。

1988年，湖北武汉，一条约10公里长的街道成为武汉东湖高新区的雏形。1999—2010年，东湖高新区经过了6次扩容托管。2010年4月，洪山区和江夏区正式将部分区域交给东湖高新区托管，这个“中国光谷”规划的开发面积一下子扩大到518平方公里。

被托管乡镇的归属困惑

管理归开发区，部分人事关系及行政审批权归原区划地……类似的纠结比比皆是。

新老“东家[最新消息 价格 户型 点评]”与被托管的村镇（街）关系既微妙又充满矛盾。

以沙尔沁镇财政为例，中央财政下达农村的专项资金，如粮食直补、良种补贴、医疗保险等依然通过土左旗财政进行拨付。镇里收起来的保险资金仍然交给旗里，因为旗里有合管办，开发区没有。

土左旗相关部门认为，沙尔沁镇已由开发区管理，相关事务应由开发区处理。但开发区又不具备这些行政职能。

呼和浩特经开区管委会是政府派出机构，目前下设7个局室。实行托管后，开发区最先遇到的问题是沙尔沁镇涉农项目无法与之对接。除了财政，沙尔沁镇的选举、户籍、卫生、养老、民政福利以及农田水利等，都无法通过开发区正常处理。

“有时真的不清楚该找谁。”沙尔沁镇镇长弓贵彪显得很无奈。

而在其他被托管的乡镇，除了新老“东家”之外，还出现了第三方委托管理：人事、财政、社会事务权在开发区，人大政协关系在行政区划地，户籍却通过其他区进行托管。

3年前，石家庄高新区托管栾城县的郄马镇后，人事、财政权归高新区，人大、政协代表委员关系依然在栾城县，而2万多农民户籍却托管到与高新区邻近的裕华区。这些农民的住址未变，只是将栾城县改成裕华区。

财权收至开发区，乡镇自主支配收入没有，乡镇干部对此有看法。

“过去在镇里征地是按一定比例给镇里提成的，加上镇里征收的80%地税是留在镇里的，这样镇的财政收入很不错，现在税收统一由开发区征收。镇里就没有财权，花一分钱，要申请报批。”郄马镇一位干部说。

没有托管的时候，镇里有经济发展任务，可以自行招商引资，土地可以议价，价格往往很高。“现在工作任务完全变了，主要是配合开发区征地拆迁，做好稳定工作。”石家庄高新区宋营镇一位干部说。