此次提请审议的《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》(下称“修正案草案”)重点修改了涉及征地补偿的第四十七条，明确了公平补偿的基本原则，增加了社会保障补偿的具体内容，并增加了依照合法、公正、公开的原则制定严格征地程序的规定。

  不过，除此之外，公共利益范围的界定、城镇住宅70年使用权到期后如何续期、集体土地能否入市、存量建设用地、土地审评制度、农村土地制度等重要内容，在此次土地管理法修正案草案中均未涉及。

  专家认为，征地补偿固然重要，但若能明确征地范围，对公共利益、非公共利益征地作出定义，那政府就可以不干预土地价格，农民对土地的所有权、使用权才能够真正在经济上得到实现。

  要定义“公共利益”

  清华大学政治经济研究中心主任蔡继明认为，比征地补偿“更基础、更根本”的，是征地范围的界定。对于土地管理法此次修订的“避重就轻”，他表示“很让人失望”。

  “在现行的土地管理法中，对征地的范围界定得太宽。也就是说，不论是出于公共利益，还是商业用地，一律都采用了政府征收的方式，把土地变成国有。这样一来，必然在很大程度上侵犯农民的土地权益。”

  中华人民共和国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。宪法第十条又规定，城市的土地属于国家所有。

  蔡继明指出，目前的情况是，凡是列入城市规划的土地，几乎都要通过征收，“几乎没有不征收的任何范围”。“它把公共利益泛化了。公共利益是什么呢？只要列入城市规划，就是公共利益——偷换了概念。”

  蔡继明认为，土地管理法的修订首先要明确公共利益和非公共利益的定义，那么出于非公共利益的土地需要，就不要通过政府来征收，而应该是农民集体土地直接进入市场，得有农民的意愿在其中起作用。

  “城市建设、城市扩展里面，有80%——至少是80%——不是公共利益，包括住宅建设、商业购物、交通、旅游，这些设施都不是公共利益。”蔡继明说，“一旦把征地范围缩小之后，征地补偿就是一个很小范围内的问题，相对地说，就不显得重要了，好解决。”

  对此，蔡的理由是，一旦绝大部分土地用途改变，就明确了不能通过政府征地的范围，也就意味着可以完全按照市场原则。在这种情况下，政府不必干预土地价格，只要提供城乡统一的规划，明确哪些土地可以变成城市建设用地，是否出于公共利益，第二是提供土地交易的市场，第三是提供土地交易的各项法律法规，以及提供相关的信息。这样，农民对土地的所有权、使用权才能够真正在经济上得到实现，农民也可以在更大范围、更大程度上来分享土地增值的收益。

  蔡继明还提到，包括禁止城镇居民到农村买房，宣布小产权房非法等条例都需要修改。

  “我担心后面还有一个农村征地补偿条例，那个很快也要出台，如果土地管理法这样修改，我们也可以预见农村土地征收条例肯定也是如法炮制，肯定跟土地管理法就不会有什么不同的地方。”蔡继明说。

  在法理上，土地管理法是“上位法”，先行于“下位法”——《农村集体所有土地征收补偿安置条例》一步。

  “通过征地条例倒逼财政制度改革”

  对于此次“集中”修改征地补偿条款的做法，中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员会主任郑振源直言：“根本原因就在于，缩小征地范围就必定会减少地方政府的土地出让收益，现在地方政府对土地出让金依赖已经非常深，所以下不了决心取消卖地财政。”

  “我们知道(修法)是牵一发而动全身，但是为什么不让它动一动呢？动全身如果有利于我们整个社会集体更加健康发展，这是好事。”蔡继明说，“现在农村征地、城市拆迁，这已经是矛盾非常尖锐的，怎么能以牵一发而动全身为理由反而不去触动它呢？”

  蔡担心，国务院授权的试点已经搞了多年，如重庆、成都等地，有些已经取得了很好的经验，但如果法律不修订，试点经验就无法推广。

  郑振源还寄希望于通过征地条例倒逼财政制度改革。“如果按市场价格补偿，财税制度非改不可了，这样就真正维护农民利益。现在财政体制重点发展营改增、房产税这些问题上，真正的彻底改革没做，已经提出来要建立一个跟地方政府事权相匹配的财税收入，但具体行动没有。”

  郑振源认为，财政收入可以有其他方法，收房地产税，开放集体土地入市后，在集体土地上建立的房地产也可以收税，税金同样可以大大扩大的。