8月2日—3日，由中国经济体制改革研究会主办，济宁市人民政府和中国经济体制改革杂志社联合承办的“资源型城市经济转型与可持续发展”高层研讨会在山东省济宁市召开。下文是国土资源部土地整治中心副主任郧文聚的主题演讲。

我们搞土地整治，关注的不是很宽。从城市转型和区域的可持续发展来看待资源型城市转型问题的确是大问题。过去我看土地，仅仅从土地利用、土地复垦这个角度看问题看来太小了，应拓展到矿山资源整治角度来看问题。我感觉我们国土资源部怎么样研究并支持资源型城市转型方面要进一步的加力。

从发现矿到开矿到闭矿，如果大地母亲受到了严重的损坏，身体不能恢复了，我们对不起大地母亲。但是我们作为大地母亲的儿女，我们自己也没有吃好，更对不起大地母亲。我用这么一个想法考虑资源城市的转型问题，可能更准确一些。实际上资源城市的出现到枯竭以后的再生是有生命周期的，一百年，二百年，三百年。

我今天主要汇报三个问题，一是从土地整治的角度看资源城市的转型可持续；二是我们怎么思考资源型城市转型和可持续发展的问题；三是我带来两个案例，一个是山西朔州，一个是江苏徐州。

我国土地整治是对低效利用和未利用土地的合理应用进行整治，包括矿产资源开发以后造成的破坏进行恢复。我们现在做土地整治也考虑到土地生态环境的治理，对矿山来讲包括矿山环境的重建、恢复或者治理。当时我参加土地利用总体规划编制的时候，全国的因为矿难造成损坏的土地复垦率非常的低。2006年之前，大概7%，后来想定到15%，但是那么多采完矿的矿山才恢复15%，太低了。全国土地应用总体规划2006-2020年的规划就没有写这个指标。

2010年我们编写全国土地整治规划的时候，这个问题又出来了。一定要写一个指标——2015年我们的土地复垦率是多高，后来国土资源部研究很长时间定了27%。但是这个目标不能实现。宋（宋晓梧）主任也说，历史遗留的矿山问题，这块工作应该由政府担当责任。现在我们政府挑不起这个担子，治理不了。而且新的复垦任务也逐渐往上加。实际上历史的没有恢复，新的又加上去了。我们定的目标新帐不还，旧帐不还，这是一个难题。

现在我们做了一件事。全国复垦土地的状况怎么样，我们建立了监测系统。所以很多城市的土地复垦进展情况我们心里是有数的。国土资源部提了一个新政策，鼓励大家利用矿山的破坏土地，复垦土地再利用。如果把那个地复垦了，你在利用的时候，我们在土地方面会给你一些优惠政策。我希望在座的市长们注意一下这个政策，尽可能的利用好。

我做全国土地整治规划的时候，当时遴选的重点区域和重大工程，也给了一些钱。就我的经验来看，往复垦上投钱简直是无底洞，给几个亿，几十个亿一下子找不着了，从这个角度来讲我建议大家早思考，早动手。

国务院新出台了复垦条例，对土地复垦工作做了明确的规定，谁破坏、谁复垦，但是想完善这个制度是非常难的。我们中心（国土资源部土地整治中心）设立了土地复垦处。这个处报批要开矿的时候报一个复垦方案，然后组织技术审查。这个复垦方案批了，也看了，矿就上去了。但是，复垦的任务往往是二三十年以后的事了。复垦方案能不能实施又是一个问题。所以现在来看，复垦不复垦，资源型城市转不转型，还是一个良心活。如果良心到了才能干成，没有这个良心的话，还是不好办的。所以感谢在座的市长们，你们都在做很有良心的事。现在我们做土地整治把生态文明也考虑进去了，包括这一块。

第二，我对资源型城市转型的认识和学习。我们国家现在的经济，严重的靠着矿产资源的支撑。90%的能源，80%的原材料，70%的农业，实际上是靠矿产资源支撑的。我们吃的、农民的收入，还有农业发展用地靠土地资源来支撑。另外，矿业城市三亿多人的生产生活都在这里，占GDP三分之一。资源枯竭城市越来越多，转型越来越困难，资源处于浩劫状态，如果不在资源鼎盛时期设计出来一个很好的转型方案，保证可持续发展，我们将来在经济、社会上都会陷入非常严重的问题中。

我认真学习了【《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》】，我认为这个规划编得非常好。国际上对资源衰退地区，就是资源型城市的转型研究的是比较早的，比我们国内要早。美国复垦的法规至少是上世纪20年代就有了，我国的复垦条例比人家晚了一百年，而且现在难以实施。国内研究资源型城市转型与可持续发展，大家都讲到2001年是一个节点，2007年是一个节点，2013年又是一个节点。2001年发改委选了一些资源型城市，2007年国务院发文件，2013年发规划。我们对这块的研究已经起步了，但还是很不够的。我们摆的摊子多，真正成功的案例不是很多。

从我们管土地的角度来讲，我们讲土地复垦的时候给了两种用途。一是复垦了以后，开矿之前往往是农区开矿，济宁就是矿粮征地重合率百分之八十多。我让你开了矿，将来土地恢复以后首先作为耕地使用，另外靠这片地生活的群众还在，所以尽可能作为耕地使用。由于开创以后形成矿山，或者矿区了，成为一个城市了，所以就要解决这些人的居住问题。从土地管理角度来讲是这两个方向。现在看来仅仅关注这两个方向是不够的，一定要更关注其他的产业，更有希望的产业，更关注战略性产业的土地利用问题，这样才能把工作做好，同时关注土地生态问题，才能把工作做好。

矿山城市有一个生命周期，从发现矿，到开矿，到资源开采成熟期，到资源枯竭期，到资源再生期，确实是一个过程。济宁这样在成熟期考虑转型肯定是一个好榜样。

一些专家谈到矿产资源开发带来的问题，我们更关注环境方面的问题。去年我配合中央台拍了一个片子叫红线，到一个矿上拍片子，采矿的厂长已经80岁了，他吐露了一点心态。他以前是全国劳动模范，但现在来看是犯罪，因为采矿造成了严重的环境问题。采矿肯定是正确的，因为发展需要。但是开矿之时不考虑闭矿时间的情况肯定是不对的。闭矿的时候，一个是人的问题，一个是环境的问题。人的问题，包括他怎么住，包括他怎么就业，把这几个问题统筹起来考虑才行，这样矿产资源开发的时候才能安排好。

最近国土资源部为了搞土地整治，把全国土地整治分成四区一带，其中一个就是矿区土地整治的问题。我们研究了一下矿区的产业结构。一般在矿区，一产和三产重视的都不太够，一产受破坏了，三产没有更好的发展起来，新兴产业没有起来。第二个产业里面往往就是采集，深加工方面，相关联产业方面布局不太够。第三主要是劳动密集型，资金密集型，对于技术密集型，对于科技创新这块不够。现在济宁在这方面做的很好，跟我发现的情况不一样。济宁的片子我看了一下，感觉济宁确实做得很好。一是制造业的比重尽管高但是在下降，战略新兴产业在增加，服务业也在增加，一些新服务业也在增加。济宁的转型总结了几方面，很值得我们学习。

但是，济宁的困难也很大。这需要将来我们关注。济宁后备资源只能维持20年，现在还有63万亩的塌陷地，每年要增加3-4万亩。如果我们对塌陷地难以治理，或者根本不想治理的话那就麻烦了。而且50%的塌陷地，都是深坑，只能注水，注水还有问题。还有搬迁的群众很多，现在就有十万群众要搬迁，将来50万人要搬迁，关键问题，采矿的时候，上面的基础设施破坏了，煤和粮食重合80%。第二煤跟城市发展之间的重合接近80%。走到矿区就发现开发与保护的矛盾。矿区开发跟耕地保护、资源保护之间的矛盾。耕地可能是几千年，几万年一直用，开矿就是一二百年，这个问题要解决好。

还有一个开发和发展之间的矛盾，就是今天会议的主题。过去我们习惯于两步思维转向三步的思维，资源的开发和资源保护，跟区域的发展联系起来，才能把这个问题解决好。

我感觉资源型城市的发展，比我们其他地区的发展更难，因为怎么样充分运用好这一百年，再安置好，或者谋划好一百年以后的发展，的确是一个很复杂的问题。我自己在准备过程中想了几句话。一个需要在资源鼎盛时期考虑到发展与转型，第二要重视复垦土地的可持续利用，对产业转型的基础性根本性作用。这个政策我们研究的不够。

我们过去解决棚户区的居住问题是不够的。复垦土地做什么？支持产业发展，支持城市建设，支持生态文明，应该是我们土地利用管理者的一些责任。

肖金成所长讲的对我印象比深，企业可以长腿，政府不能长腿，资源枯竭了企业可以跑，地方政府要收拾烂摊子了。对历史欠帐的问题，中央政府应该担责任。我们土地部门应该勇于担当这个责任。前些日子我研究京津冀画了一张图，我们（国土管理部门）这个层面，叫底盘作用，土地的管理依赖于人口、资源、环境的条件。实施土地利用的管理，支撑生产、生活、生态的功能，对矿区资产来讲也是一样的。我们的土地整治及利用工作，在矿区，或者说资源型城市的转型与可持续发展方面应该发挥更重要的作用。我们应该有更大的改革的勇气去做好这个工作。

下面我讲两个案例。

平朔煤矿我去了很多次。这个煤矿是美国人开发的。开发的时候就考虑了复垦重建。一位老的副部长还埋在了复垦好的土地上。他觉得复垦好的土地一样可以作为他的长眠之地。所以我觉得平朔煤矿值得同志们看一看。平朔煤矿的复垦工作现在主要实行矿区为主导的机制，跟政府主导、跟市场主导不一样，就是企业自己站出来进行担当。在谋划产业方面，平朔煤矿不仅仅是采煤。而是采煤以后发电做起来了，硅铝产业发展起来了，建材产业发展起来了。生态农业也做起来了，复垦好的山上养羊、种树、种草等，确实很好。我一直跟踪平朔煤矿20年了。平朔煤矿现在不仅种草、种树，小型动物、大型动物进去了，已经开始引人了。把人引进去这个地方就真正恢复功能了。同时平朔煤矿还做了一些旅游业的工作。

另外一个案例就是徐州矿区。我去过徐州潘安景区，是一个国家生态湿地公园，确实很漂亮。最近这个地方拿出来一千四百亩地，准备搞一个东方鲁尔。徐州矿区有几个想法，一是尽可能的保持现有的基地不变，第二保持现有的格局不变，把一个工业遗址变成矿山公园。我们部里支持徐州矿山公园的打造，同时进行功能的转换，把遗址公园变成一个生态修复的文化创意产业区，同时要增加煤炭矿山的元素。他们甚至想在井下搞一个采煤体验区，搞酒窖。他们已经做了一些整体设计。设计师给我们看了他们的情况，制高点怎么想，矿上生活怎么体验，井下生活怎么体验，甚至要把小火车恢复起来。

我多次去过矿山，没有想到能够开发旅游的资源和文化创意的资源。我希望我们其他的城市能够注重生态，注重文化创意，注重科技创新，我们国土部一定支持大家把这个工作做好。

我最后谈几点想法：一个想法就是不能等到资源枯竭后再治理，烂摊子不能再继续下去了；第二在成长期，成熟期进行政策干预，我们土地政策一定要做出保障支持的承诺；第三土地复垦生态重建，应该在开矿时认真的考虑；第四，我认识到，资源城市的转型是一个过程，是一个很复杂的，跟全社会都有关系，一定要认识到它的复杂性，要考虑经济的活力，同时要考虑到社会的安定，还要考虑环境的优美，几个方面都要考虑。不能仅仅把眼睛盯在经济活力上，而是要考虑到社会的安定跟环境优美上；第五就是现在我们看来，仅仅认识到土地复垦是不够的。资源城市的土地利用安排，要考虑城市精神的塑造，城市品格的定型发展。我们将来争取在十三五的土地利用规划跟土地整治规划上予以差别化的考虑；第六，一些金属矿造成的环境问题更加突出，我希望将来中国经济体制改革研究会召开研讨会交流的时候，有金属矿案例的研究；第七，矿区的转型应该发展一些跟我们现在的资源一点关系都没有的战略性产业，把它发展起来，可能更重要；第八，过去我们将矿山塌陷地复垦为耕地的要求太低了，应该把整个城市生态，或者区域生态的重建摆在第一位，而不是把工业生产放在第一位；第九，塌陷地治理要把社会的安定摆在一个更加突出的位置。