现行征地制度引发社会矛盾

记者：在你们所做的《征地制度改革问题研究》报告中，提到征地过程折射出来的是法律制度缺陷，你们发现了什么尖锐性问题？

中国土地学会副理事长黄小虎： 现行征地制度存在征地权行使范围过宽、征地补偿标准低、征地程序不合理、征地安置途径单一等四大缺陷。在这其中，征地补偿标准偏低，一直是征地实践中存在的突出问题。

农民一旦失去土地，生活方式就会发生根本变化，生活费用会大幅度提高，按农地价格确定的补偿费用，远不足以使被征地农民维持正常生计，许多人因此而陷于贫困。这个问题在经济发达地区特别是城乡接合部尤为突出。

记者：这种征地制度引发的社会矛盾积累膨胀，从什么时候开始？

黄小虎：20世纪90年代初期，征地还是以单独选址的国家重点项目为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此做出一些牺牲，在感情上容易接受。当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念，因此矛盾还不十分突出。

之后开发区热兴起，渐成燎原之势，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，一征就是一大片，导致完全失地的农民数量越来越多。90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略。进入21世纪以后，各地掀起城市建设的热潮，征地规模更加扩大，失地农民更是与日俱增。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。征地纠纷成为一大社会问题。

记者：为缓解矛盾，各有关方面也进行了探索与改革。效果到底如何？

黄小虎：1999年开始，国土资源部先后在全国12个省（市、区）的19个城市启动了征地制度改革试点，探索征地制度改革的路径。 2010年进一步扩大试点范围和内容，如在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围，非公益性用地取得方式，维护农民土地财产权和发展权；在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁安置补偿及房屋拆迁补偿试点，等等。

各地方也作了大量改革探索，创造了许多好的经验，主要表现在以下几个方面：改进征地补偿办法，提高补偿标准；探索建立被征地农民基本生活保障制度；多渠道安置，解决被征地农民就业问题；完善征地程序，尊重农民民主权利；允许集体建设用地进入市场。

但是，由于国家层面的制度没有根本改变，地方的改革探索往往也处于“名不正、言不顺”的尴尬境地，难以深入。例如广东省 2005年就出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，但由于国家的法律制度不允许集体土地使用权抵押，结果国有大银行不敢给使用集体土地的企业和个人提供贷款。几年下来，进入市场流转的集体建设用地数量并不多。这种情况，在苏州、湖州等地的试点中，也是普遍存在。又例如，2008年底至2012年，广东进行“三旧”改造试点，大大改善了城市面貌，促进了产业升级和经济结构转型。其核心经验就是尊重和保护农民的土地财产权利，包括允许在城市里保留集体建设用地，因而调动了集体、农民和其他主体参与改造的积极性。到2011年底，就完成改造项目2443个，累计投入3318.4亿元改造资金，其中集体和社会投资占了70%。但由于国家层面的制度不改，“三旧改造”只是孤立的试点，其经验并不能在其他地方推广，试点结束以后，连广东的其他地方也不能搞了。

允许集体建设用地进入市场，是征地制度改革的题中应有之义。

记者：这话该如何理解？

黄小虎：缩小征地范围是指公益性、基础性项目用地可以征地，但经营性项目用地则不需要政府征地，而是由用地者与农民协商采用出让、出租、入股、联营等多种方式使用农村集体建设用地，也就是集体建设用地进入市场了。

记者：在报告中你提出“法外经济”的概念，为何“法外经济”包括“小产权房”泛滥？

黄小虎：任何社会产品的分配，都是以生产条件的分配为前提的。土地是重要的生产条件（要素），由于我们的制度不允许农民自主支配他们的土地，农民在社会产品分配领域的弱势地位就不可能改变。这样的制度安排，势必要遭遇农民的强烈抵制。在市场经济大潮的裹挟下，全国各地特别是城乡接合部的农村、农民，纷纷利用自己的土地资产（包括宅基地），引入各类投资主体，发展二、三产业。这些经济活动，不符合现行法律和制度规定，有人称之为“法外经济”，这并不是我的发明。现在，“法外经济”已是星火燎原，势不可挡，其总体规模业已相当可观。例如，据前些年有关数据，全国的“小产权房”面积约60多亿平方米，与130多亿平方米的大产权房相比，可谓三分天下有其一。例如，有研究表明，珠三角、长三角地区的企业用地，70%是集体土地。具体如深圳市，建成区面积917平方公里中，395平方公里仍在原集体经济组织和农民手中，发展的是“法外经济”。再如东莞市，建设用地总面积中，将近70%属于集体建设用地，在这些土地上的产业、物业等，也均属“法外经济”。

记者：“法外经济”会对社会造成何种影响？

黄小虎：对于法律不承认的事物，就不可能出台管理办法，客观上等于放弃管理。自发无序发展，弊端丛生。一是容易产生纠纷。由于不受法律保护，给流转双方维护自身权益带来了隐患。一旦发生纠纷，没有法律条款调解，可能酿成重大社会案件。二是易导致土地资产的严重流失，侵犯农民权益。由于隐性交易，缺乏定价机制，企业使用农民集体土地时，容易低估土地资产，造成了集体土地资产大量流失。流转过程中，存在土地流转收益被少数乡镇和村干部中饱私囊，侵害农民权益的现象。三是扰乱土地管理秩序。宅基地等流转失控，加大了宅基地用量需求，加剧了农村宅基地多用多占等非法行为的滋生蔓延。四是大量集体建设用地私下流转，潜藏安全隐患。

征地制度改革进展缓慢主因

记者：我国征地制度改革进展缓慢，是不是有什么障碍难以逾越？

黄小虎：对现行征地制度进行改革，主要集中在两个问题上。一个问题是，征地补偿标准是按农地价格确定，还是参照转变用途后的价格即市场价格确定；是由政府说了算，还是由政府与农民通过谈判、协商确定。第二个问题是，在符合用途管制的前提下，集体建设用地能不能进入市场。

对这两个问题进行彻底改革，会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触；会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念；还会改变政府经营土地制度所形成的利益格局。其中最根本的，是这些改革会对政府经营土地制度及其形成的利益格局产生冲击。按市场价补偿，政府的土地财政收入就会减少；允许集体建设用地入市，不仅政府可卖的地会减少，甚至可能无地可卖。现行征地制度与政府经营土地制度，是紧密相连的“表里”关系。

记者：政府经营土地的危害何在？

黄小虎：政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。

表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子，与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源，只能是一句空洞的口号。

记者：有人担心，改革政府经营土地制度，地方的经济建设还能不能发展，建设资金有没有保证？

黄小虎：北京郊区的郑各庄村地处城市化地区，它们利用土地资产大力发展二三产业，自主参与工业化、城市化进程，走上共同富裕之路，还吸纳几万外来人口，向国家缴纳了大量税收。该村投资23亿元建成的“温都水城”，已是北京人休闲度假的知名品牌。类似郑各庄这样的例子，北京乃至全国还有不少。

广东的“三旧”改造和北京的 50个“城中村”改造，提高了土地利用强度，吸引了大量社会资金投入城市建设，改善了城市面貌，提升了产业结构，扩大了就业，富裕了老百姓。

这些鲜活的事例启发我们，改革政府经营土地制度的发展前景十分广阔。

记者：那改革政府经营土地制度会不会使有些大城市农民暴富，产生新的分配不公，会不会给耕地保护增加新的难度？

黄小虎：这也是怀疑论者所担心的问题。实事求是地说，这些担心确实可能发生，但问题应该并不难解决。对于可能产生的新的分配不公，可以用税收的手段加以调节。例如，对个人得到的超过一定额度以上的征地补偿费，应征收个人收入所得税；对于进入市场流转的集体建设用地，应开征土地财产税（不动产税、物业税），等等。既可以调节分配收入，又可以充实政府的财政。特别是存量建设用地面广、量大，可以集小税为大税源。

允许集体建设用地进入市场，可能会有一些基层干部和农民受利益驱动，擅自将农地变为建设用地。但与政府经营土地制度导致的耕地流失相比，后者的的问题要严重得多。这是制度性矛盾，靠制度自身根本无法解决。如果经过改革，政府不再经营土地，就可以腾出大量精力加强管理，少数干部和农民的问题应该不难解决。如果能够实行发展权制度，平衡好发展地区与限制发展地区的利益关系，更会调动农民保护耕地的积极性。

征地制度改革时机成熟

记者：就目前现状来看，征地制度改革时机是否成熟？

黄小虎：十六大以后，党中央反复强调征地制度改革，要完善补偿机制、提高补偿标准，要安置好被征地农民，要控制征地规模，并提出了集体建设用地流转等问题。这些年来，重庆的“地票”制度，广东的“三旧”改造，北京的 “城中村”改造，成都的统筹城乡发展试验等等，都是在十七届三中全会精神指引下取得的成果。近些年地方政府的相关改革探索，很大程度上也是对农村基层实践的归纳和认可。

事实证明，对现行征地制度进行彻底改革的物质条件已经具备，改革的案例与经验已有相当的积累，最重要的是中央关于改革的指导思想已经十分明确。因此，改革的时机已经成熟。

记者：改革的目标、原则如何把握？

黄小虎：现行征地制度改革的最终目标，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。其要点，一是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式；二是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，利用土地财产权自主地参与工业化、城市化进程。

记者：总有些用地还是要征的，需要注意哪些问题？

黄小虎：基础性、公益性项目用地涉及农村土地的，可以继续由国家征收。政府有责任编制基础性、公益性项目目录，但具体确定某一项目的性质，必须有集体组织和农民的参与，并取得他们同意。征地补偿标准，应按改变用途后的市场价格，与农民协商确定。

从各地的实践看，征地后返还一块国有土地使用权或留一块集体建设用地，给农民按规划用途发展二三产业，对于保障被征地农民的长远生计发挥了重要作用。对此，法律应该予以认可。至于农民在返还或留用的土地上，是自主经营还是委托经营、联合经营、入股经营，可从实际出发自主确定。

我们也并不主张把土地增值收益全部给农民。而是主张以科学发展观为指引，在重点保护农民利益的前提下，按照市场的原则，统筹协调好各有关方面的利益关系。

记者：现在问题是，一下子放开城乡土地市场是不是有可能引起震荡？

黄小虎：如果担心引起震荡，可以考虑先部分放开,逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。

在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府在市区里进行保留集体建设用地的探索和试验。

一方面允许集体经营性建设用地直接进入市场，另一方面如果农民出于自愿，也可以把土地转为国有，但土地使用权仍归原集体组织，由他们按规划用途从事非农经营活动。

只要符合规划，集体建设用地也可以开发面向自住性需求的房地产，但一般不要让开发商介入。对于农民的宅基地使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。一户多宅的，超出部分不予登记，不受法律保护，同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方，可以在坚持一户一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方，不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记，并每年履行纳税义务，否则不受法律保护。

记者：政府要提供公共服务，必须有财政资金的保证。

黄小虎：征地制度改革必须要与税制改革同步。在精简、归并相关税收基础上，对无论城市还是农村的建设用地（含建筑附着物）的保有，开征不动产税（或财产税或地产税）。政府定期组织评估，权利人每年缴纳。税收收入纳入地方财政，按规定用途使用。对城乡公益性用地、农村农民自住且符合规定面积的宅基地、城市居民符合规定面积的第一套住宅，应当免征。对农村宅基地超出规定面积的部分，实行累进税率，超得越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。对土地交易环节，开证契税、印花税和土地增值税。这些其实也是土地财政，但却是立足于存量土地，与过去征地卖地立足于增量土地，有根本性区别。

记者：有人主张“改政府卖地为国有土地资产经营”，你怎么看？

黄小虎：彻底改革现行征地制度，会冲击和弱化政府经营土地的职能。但要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题，还应进一步改革行政管理体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。

参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给它们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，并接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。

把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。

记者：有人担心，如果其他方面不能联动，可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响经济社会的发展？

黄小虎：在现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。问题在于，中央已经明确了未来的经济社会发展要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革，都涉及其他领域，都是牵一发而动全身，如果都因此而不动，转变发展方式就无从实现。

但如果某一个或某几个领域率先突破，就可以形成“倒逼”机制，促进其他领域相继跟进，最终彻底转变发展方式。我认为，土地使用制度改革可以成为一个突破口。