2012 年，中国土地制度改革可能将有重大突破。“突破口”可能是备受中外舆论关注的第四次《土地管理法》修订。

　　2月15日，国务院总理温家宝在主持召开国务院常务会议时表示，2012年改革的重点工作之一，是制定出台农村集体土地征收条例。

　　随后，一直分管《土地管理法》修订相关工作的国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春被调任国务院法制办公室副主任。

　　《财经国家周刊》记者获悉，目前《土地管理法》修订议案已经上报国务院。农村集体土地与国有土地“同地同价”等备受业内关注的条款，被写入其中。

　　一位参与过多次相关研讨会的学者对记者表示，虽然不寄望征收条例在土地制度改革上有巨大突破，但是此轮有关土地改革的呼声，已经在市场上引发了改革效应。各地土地招拍挂模式的改革创新、农村集体土地确权登记发证的加快、农村集体土地建设保障房试点的开展、舆论对于“地王”关注的淡化等，实际上都已经显示了中国土地制度的变革动向。

　　“同地同价”入法

　　2011年1月21日，温家宝总理签署国务院第590号令，颁布并施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例因涉及首次界定公共利益、禁止行政强拆、先补偿后搬迁等条款，备受舆论好评。而对于社会同样关注的集体土地征收与补偿办法，条例中并未提及。

　　近些年，随着农村集体土地征收补偿的纠纷矛盾凸显，以及农民对自身利益维权保护意识的增强，关于农村集体土地上房屋拆迁补偿和征地补偿的相关改革，一直被期望在《土地管理法》修改中予以突破。

　　据了解，自 1986年以来，为顺应不同工业化、城市化历史进程，《土地管理法》曾于1988年、1998年和2004年进行过三次修改：第一次修改允许土地作为生产要素进入市场;第二次修改确立了土地用途管制制度;第三次修改划分了土地征收和征用的区别。

　　“十一五”期间，中国工业化和城市化进程加快，对现行土地制度再度提出“与时俱进”的新考验。一些学者认为，应将新一轮《土地管理法》修订上升为“国家安全战略”。

　　2008 年夏，国土资源部牵头起草新一轮《土地管理法》的修订案。到2009年3月，一份修订草案征求意见稿传达到各地国土资源厅和相关部委征求意见。意见稿新增 49条规定，涉及农村集体土地权利、承包经营权流转、宅基地权利、土地使用权到期处置、土地交易、征地及其补偿等内容。但这份草案终因各方争议被搁置。

　　2011年初，土地管理法修订再次启动，国务院法制办会同国土资源部等部门开展土地管理法调研。当时国土资源部政策法规司司长王守智透露，国务院法制办在2011年年底前会完成修改工作，形成法律议案。

　　最新的消息是，土地管理法已经形成修订议案，一直被业界呼吁的农村集体土地与国有土地“同地同价”，写进了修订议案中。

　　所谓“同地同价”，在国土资源部2010年6月26日下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》中表述为：“全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价”。国土部相关人士表示，这是完善征地补偿机制、实现同地同价、提高征地补偿标准、维护农民权益的重要举措。

　　而所谓区片综合地价，是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。

　　有分析人士认为，国土资源部的“同地同价”，与集体土地和国有土地的“同权”(即让农村集体土地享有国有土地平等权益，其使用权也可依法进入城乡统一的建设用地市场进行公开交易)，仍有相当距离。

　　从目前国务院法制办透露出的信息显示，修订中的《土地管理法》并未提及“同权”说法。“同地同价”将如何进入法律解释，值得关注。

　　新《土地管理法》期待

　　“今年肯定得出台了。” 国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英此前接受记者采访时表示，土地管理法修订案应该在2012年出台。而近期决策高层的意见表明，《农村集体土地征收条例》可能将先于《土地管理法》修订案出台。至于后者何日成形，目前仍未有确切消息。

　　如果从2008年算起，这一轮《土地管理法》修订工作已历时近4年。

　　中国社科院农村发展所宏观室主任党国英认为，实现国有土地和农村集体土地征收的“同地同价”，会明显提高征地补偿费用，减少地方政府的土地出让净收益，冲击地方政府的财源。因此，修法在地方层面会有阻力。

　　中国人民大学农发院副院长郑风田同时分析，房地产宏观调控和信贷调控，让地方政府压力较大，一直借未来土地出让金做抵押的地方政府，一旦土地收益降低，可能会引发地方财政的危机。一旦通过修法缩小了征地范围，也会使本就抱怨“地荒”的地方政府的用地指标更加偏紧，进而影响地方的基建投资和招商引资。

　　除了地方的阻力外，修法在相关部委层面也还没有形成统一意见。

　　以水利部为例。近年来，水利建设用地正逐渐成为农地征用的一大主角。正因为如此，水利部总规划师兼规划计划司司长周学文此前曾表示：“目前征地移民等费用占重点水利建设成本的40%左右，最高甚至达到80%。如果《土地管理法》修订后增大补偿标准，则水利建设成本将明显增加。”

　　另一个对《土地管理法》修订颇为关注的部委是铁道部。近年来高铁项目上马，铁路建设加速，出现过一些违规用地现象。由于征地拆迁成本上涨，国土资源部一位官员在今年的全国国土资源会议上甚至建议，地方政府以土地拆迁成本作价入股铁路建设项目。

　　知情人士分析，“鉴于各方面的态度，《土地管理法》的修订要慎之又慎。”

　　化解征地矛盾迫在眉睫

　　2011年8月15日，国土资源部部长徐绍史主持召开第24次部长办公会议，明确提出要组织起草集体土地征收征用条例，开展征地制度改革试点，化解征地矛盾。

　　当月，国土资源部曾下发通知，要求全国各省(区、市)开展一次集体土地征地案例快速调查，重点调查分析集体土地征地成本构成和变化情况，为集体土地征收条例起草提供数据支持。

　　2011年12月27日，国务院总理温家宝在中央农村工作会议上强调，推进农村集体土地征收制度改革，首先要大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例。

　　既然已经启动《土地管理法》修订，且主要解决农村集体土地征收问题，为何还要同时编制集体土地征收条例?缘何在上位法(《土地管理法》修订案)出台之前，先行出台下位法(《集体土地征收条例》)?

　　业界给出的分析是，《土地管理法》的修订出台遇到上述困难，决策层因此决定单独起草条例，并希望尽快出台，以解决矛盾日益突出的集体土地征收征用问题。

　　“征地冲突是中国当前重大的社会问题之一，并且城市化还需要用征地的方式推动，为约束政府行为，提高征地成本，缓解征地矛盾，决定先行出台‘征地条例’。”上海大学法学院副教授李凤章说。

　　集体土地征收条例究竟会有哪些突破?提高农民收益会以怎样的方式体现?虽然《土地管理法》的修订可能还有路要走，但各地积极探索“限地价、竞房价”、“限房价、竞地价”的招拍挂制度创新，农村集体土地确权颁证工作大力推进，成都等地的农村集体土地流转试验，以及北京集体土地建保障房的试点等，都在预示着中国土地制度的未来变革路径。